1. INTRODUÇÃO

 

A percepção do que é e representa o saneamento está sempre muito associada aos serviços de água e esgoto, os quais parecem resumir e assumir o que é o saneamento básico. Neste texto, além de trazer da legislação a definição do que é saneamento básico, se apresentará uma proposição de medidas que possam contribuir para tornar o futuro do saneamento mais previsível e gerenciável, utilizando dados e informações disponíveis em relatórios públicos de origem governamental ou não. A importância do fortalecimento de fatores institucionais conhecidos e pouco utilizados de forma integrada é o que se pode considerar como resultado global deste texto.

 

2. FATORES INSTITUCIONAIS DO SANEAMENTO

Os cinco fatores ditos institucionais utilizados como referência para avaliar e propor contribuições para melhorar a gestão dos serviços de saneamento básico, são conhecidos dos gestores públicos e dos formuladores de políticas econômicas, sociais e ambientais. A integração ou não desses fatores em torno do objetivo central que é universalizar os serviços com atendimento de qualidade, é o grande desafio de gestão há algum tempo. Com base em dados e informações de 15 anos de avaliação dos serviços, se fará neste capítulo um resumo de resultados e situações como se verá.

Figura 01 – Fatores básicos para avaliação do panorama do saneamento

 

 

 

 

 

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2.1 – LEGISLAÇÃO

Desde a promulgação da Constituição Federal – CF em 1988, o setor de saneamento fala em não haver um arcabouço legal capaz de transmitir segurança jurídica para a prestação dos serviços por agentes públicos e, principalmente, privados. Em termos de dispositivos legais com valor jurídico ou normativo, existem muitos. Parece haver mais insegurança administrativa e política devido a atitudes de gestores incapazes ou ideologicamente orientados para usar ou não os dispositivos existentes, que falta de segurança jurídica. Sem dúvidas o aperfeiçoamento da legislação é necessário, porém, mais que isso, não ter gestores, políticos e outros agentes público capazes de aplica-la a favor de soluções sustentáveis de gestão é o que parece ser a causa maior das deficiências.

A CF de 1988 contemplou o saneamento básico nos Artigos adiante citados:

- Art. 21. Compete à União: IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

- Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

- Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: IV - participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;

Além do estabelecido na CF, vale-se da lei nº 11.445/2007 para trazer a definição de saneamento básico, conforme se lê:

 “Art. 3o  Para os efeitos desta Lei, considera-se:

I - saneamento básico: conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:

a) abastecimento de água potável;

b) esgotamento sanitário;

c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos;

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas”

Feita a referência básica a lei do saneamento, pode-se relacionar um bom número de dispositivos que retratam a quantidade e interrelação de leis que envolvem direta e indiretamente o serviço de saneamento básico, como se vê a seguir:

- Lei nº 6.938/1981: dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente;

- Lei nº 8.080/1990: criou o Sistema Único de Saúde (SUS);

- Lei nº 8.666/1993: normas para licitações e contratos da Administração Pública;

- Lei nº 8.987/1995: concessão e permissão da prestação de serviços públicos;

- Lei nº 9.433/1997: Política Nacional de Recursos Hídricos.

- Lei 10.257/2001; instituiu o Estatuto das Cidades;

- Lei nº 10.257/2001: saneamento básico no rol de atribuições da política urbana;

- Decreto nº 4.665/2003: criação do Ministério das Cidades ;

- Lei nº 11.079/2004: licitação e contratação de PPP pela administração pública;

- Resolução nº 357/2005, CONAMA – Conselho Nacional de Meio Ambiente: Dispõe sobre a classificação dos corpos de água;

- Lei nº 11.107/2005; normas gerais de contratação de consórcios públicos;

- Lei nº 11.445/2007: Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico (LDNSB);

- Decreto nº 7.217/2010: regulamenta a Lei nº 11.445/2007;

- Decreto nº 7.404/10: regulamenta a Lei nº 12.305/2010;

- Lei nº 12.305/2010: instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS);

- Portaria nº 2.914/2011: procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade. Incluída na Portaria de Consolidação nº 05 de outubro de 2017;

- Resolução nº 430/2011, CONAMA: complementa e altera a Resolução nº 357/2005;

- Lei nº 13.308/2016: altera a Lei nº 11.445/2007 para manutenção preventiva das redes de drenagem pluvial;

- Lei nº 13.303/2016: lei das estatais;

- Lei nº 13.529/2017: Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de Projetos de Concessão e Parcerias Público-Privadas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FEP);

- Decreto nº 9.203/2017: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (ENDES) 2020-2031;

- Medida Provisória nº 868; altera a Lei nº 9.984, de 21 de julho de 2000, para atribuir à Agência Nacional de Águas competência para editar normas de referência nacionais sobre o serviço de saneamento e outras alterações na lei nº 11.445/2007. Esta MP está sob forte debate e poderá se extinguir em 03.06.2018 caso as reações a ela sejam absorvidas pelo Congresso Nacional.

Além desta extensa relação de dispositivos legais de cunho Federal, os Estados e Municípios tem suas legislações específicas aplicadas – no limite de suas competências constitucionais – às áreas de meio ambiente, recursos hídricos e regulação e gestão dos serviços. Aparentemente, há leis e normas que atingem aspectos gerais do setor e alguns específicos.

 

2.2 – GESTÃO

Os dados e informações citados são do período 2007/2017, considerando que o PAC – Programa de Aceleração do Crescimento e a 11.445 foram iniciados em 2007 e 2017, é o ano da última edição do SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento.

 

2.2.1 – ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO

Os serviços são geridos hoje por organizações públicas ou privadas e tem sua prestação feita de forma:

A – Centralizada: quando o poder municipal faz a gestão diretamente dos serviços de saneamento por intermédio de autarquias; órgãos da administração direta e indireta;

B – Descentralizada: quando o titular  dos serviços autoriza a delegação da prestação dos serviços por meio de contratos de concessão, para operador privado, ou de programa, para CESBs e por meio de consórcios públicos.

Os tipos de prestadores de serviços, conforme o SNIS, classificam-se em:

- Regional: CESBs; órgãos de direito privado com contrato de programa.

- Microrregional: atende a mais de um município, de direito privado (empresas) ou de direito público (autarquias ou consórcios municipais).

- Local – Direito Público: departamentos, secretarias, autarquias municipais.

- Local – Direito Privado: empresas municipais e sociedades de economias mistas municipais.

- Local – Empresa Privada: empresas privadas com contrato de concessão.

A participação dos tipos de prestadores por municípios atendidos, conforme o Panorama do Saneamento-ABCON/SINDCON , indica que 27% dos municípios são atendidos por prestadores Locais Públicos e Microrregionais, 71% por CESBs e 2% Empresas Privadas com contratos de concessões plenas. Considerando concessões parciais, subconcessões, subdelegações e PPPs, as empresas privadas atuam em 6% dos municípios brasileiros.

Os indicadores a seguir não indicam que um determinado tipo de operador é melhor que o outro, entretanto, se constata o esgotamento do modelo das CESBs segundo o modelo PLANASA – Plano Nacional de Saneamento(1971)/BNH – Banco Nacional de Habitação, pela estagnação ou redução de índices e lenta diminuição de déficits.

Em 2007, os operadores regionais tinham os menores índices de população total atendida com rede de água, 77,8% e urbana, 92,9%, enquanto os maiores índices estavam com operadores municipais de direito privado, 98,9% para população total e 99,5% para a urbana. Em 2017, os operadores regionais seguiam com o menores índices de 79,9% e 90,7% para populações total e urbana respectivamente. Os maiores valores eram de operador municipal de direito privado com 96,8% para população total e de operador microrregional para a urbana, com 98,5%.

Já para coleta de esgoto, operadores regionais tinham em 2007 o índice de população total atendida de 35,3% e 42,4% para a urbana respectivamente. Os maiores indicadores foram de operadores municipais de direito público, com 73,4% e 79% para populações total e urbana. Em 2017 os menores índices eram de operadores regionais que avançaram para valores de 44,5% da população total e 52,5% para a urbana. Os maiores valores eram de operadores municipais de direito privado com 77,6% e 79,9% para total e urbana, indicando também avanços.

Quando se fala de tratamento de esgoto em 2007, o menor índice era dos municipais de direito público com 25,1% e o maior valor era 43% nos microrregionais. O menor valor em 2017 era 44,7% dos operadores regionais e o maior 74,9% dos microrregionais. Ou seja, também ocorreu avanço.

Quanto ao nível de atendimento populacional e por região, se verificou que para o Brasil em relação a abastecimento de água, na população total houve aumento de 80,9% para 83,50%, já para a população urbana teve redução de 94,2% para 93%, entre 2007 e 2017. Neste período a coleta de esgoto saiu de 42% para 52,4% em relação a população total e 49,10% para 60,2% na urbana, com crescimento relevante. O índice de tratamento subiu de 32,5% para 46% nos sistemas existentes.

Por região, a Norte apresentou em 2007 e 2017 os menores índices de população atendida com água em áreas urbanas, no valor de 64,2% e 70%, apesar do avanço. Os maiores valores foram para as região Sul, onde se registrou 99,5% e 98,4%, porém com redução.

Regionalmente o menor índice de coleta de esgotos em 2007 estava no Norte, 6,2%, e o maior no Sudeste com 70,8%; em 2017 a situação era o menor ainda no Norte, 13% e maior novamente no Sudeste, 83,2% com aumento em ambos os casos. Para o tratamento de esgotos o Norte e o Centro – Oeste apresentaram os menores valores em 2007, 9,6% e 41,8%, com elevação em 2017 para 22,6% e 52%.

Uma pergunta que normalmente não pode ser respondida só com a avaliação do SNIS é se o atendimento com água e esgotamento sanitário é satisfatório? É contínuo? É regular e seguro quanto a qualidade da água? Com base na Pesquisa Nacional de Amostras por Domicílio – PNAD, os conceitos de atendimento adequado, precário e sem atendimento são relevantes, como se verá e tem mais a ver com a realidade das cidades e regiões.

Com atendimento adequado que é ter fornecimento de água potável por rede de distribuição ou poço, nascente ou cisterna, com canalização interna, em qualquer caso sem intermitências, havia 57,7% da população em 2007. Ora, o SNIS mostra 83,5%. O que isto significa? Que há rede de água, mas não há fornecimento para todos os imóveis e nem há regularidade.

Com atendimento precário que é ter fornecimento de água por rede e poço ou nascente, incluindo-se a parcela de domicílios que não possuem canalização interna, recebem água fora dos padrões de potabilidade e tem intermitência. Além disso usam cisterna para água de chuva com água sem segurança sanitária e, ou, em quantidade insuficiente para a proteção à saúde, usando reservatório abastecido por carro pipa, havia 39,6%

Sem qualquer tipo de atendimento em 2017 havia 2,7% ou cerca de 5,7 milhões de pessoas que todos os dias buscam água para suas necessidades de alguma forma, normalmente degradante. Esta é uma realidade que o SNIS não mostra, mas os Planos de Saneamento devem mostrar.

No mesmo diapasão, quanto a esgotamento sanitário, em 2017, se o SNIS indicava 60,2% de atendimento, a PNAD mostrava apenas 48% da população total com atendimento adequado servido de coleta de esgotos com tratamento e uso de fossa séptica . Para atendimento precário que é coleta de esgotos, não seguida de tratamento e uso de fossa rudimentar, o índice era 48,7%. Aproximadamente 6,7 milhões de pessoas sem atendimento de esgotamento sanitário de nenhum tipo ou 3,3%. Adicionado ao atendimento precário é uma situação grave de falta de serviços, má operação e má gestão em todos os níveis da cadeia social, econômica e jurídica envolvida.

A qualidade da água distribuída, pelo Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano – SISÁGUA, em 2017, 6,0% dos municípios brasileiros tiveram amostras com presença de Escherichia coli (E. coli)  na água distribuída superior a 1,0%. O Nordeste possuía o maior percentual de municípios em desconformidade, apesar da redução de 14,5%, em 2014, para 14,0% em 2017. Na região Norte aumentou de 1,1% em 2014 para 5,5% em 2017.

De acordo com o Plano Nacional de Saneamento Básico – PLANSAB, que retrata a realidade nacional com base em pesquisas mais realistas, outra situação que pouco se fala é o acesso a instalações hidrossanitárias ou ter uma privada ou banheiro para uso exclusivo dos moradores de um domicílio. Isto não se relaciona diretamente com a prestação dos serviços por operadores públicos ou privados, mas pode ser uma consequência da eficiência deles caso implantem mais sistemas de esgotamento sanitário.

A evolução do setor entre 2007 e 2017 pode ser avaliada sob alguns indicadores tais como: suficiência de caixa com aumento de 7,7 p.p.; investimentos totais realizados cresceram 158,7%; despesa total do serviços por m3 faturado elevou-se em 85,5%; tarifa média de água e esgotos aumentou 94,1%; o número de unidades residenciais ativas com água aumentou 37,7% e com esgoto 61,3%; a extensão de rede de água elevou-se em 39,8% e a de esgoto em 69,7%.

 

2.2.2 – LIMPEZA URBANA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS (RSU)

O crescimento acelerado e desordenado das cidades brasileiras, associado ao consumo, em larga escala, de produtos industrializados e descartáveis, tem causado um aumento excessivo na quantidade de resíduos sólidos domiciliares das áreas urbanas e rurais. A coleta e destinação final ambientalmente adequada desses resíduos implicam no manejo correto dos mesmos e, consequentemente, na ampliação do acesso ao atendimento adequado e na redução do déficit de cobertura regular dos serviços.

A administração pública direta –  através de suas secretarias, departamentos, coordenadorias ou setores –  se constitui como a natureza jurídica mais presente nos órgãos gestores desses serviços. A partir da informação dos 3.556 participantes do SNIS-RS/2017, constata-se que esta natureza jurídica abarca 93,9% do total de municípios, resultado muito próximo ao do ano passado, que foi de 93,7%. O perfil dos demais prestadores de serviços está distribuído em 2,0% de autarquias municipais, 3,2% de empresas públicas municipais e 0,9% de sociedades de economia mistas com administração municipal. Ou seja, 100% administrados por Prefeituras, embora haja casos de tratamento, coleta e transporte terceirizados e algumas poucas PPPs.

O setor de RSU tem levado a alguns arranjos diferentes de prestação dos serviços, os quais podem ser maneiras de reduzir custos e aumentar/criar receitas para dar sustentabilidade aos serviços. Há, 56,2% dos órgãos gestores atuando só na limpeza e manejo dos resíduos sólidos; 7,6% acrescentam serviços como abastecimento de água, 5,0% esgotamento sanitário, 9,1% abastecimento de água e esgotamento sanitário, 10,5% drenagem urbana, 1,8% abastecimento de água e drenagem urbana, 5,1% abastecimento de água e esgotamento sanitário e drenagem urbana e 4,7% esgotamento sanitário e drenagem urbana.

Considerando o artigo 9º da PNRS, a gestão de resíduos domiciliares deve ser pensada desde a redução do desperdício da produção de alimentos, passando por um consumo mais sustentável, a segregação dos resíduos na fonte e tratamento que busque cada vez mais a reciclagem, recuperação de massa e energia dos resíduos, destinando à disposição final rejeitos ambientalmente adequados, atendendo a economia circular.

Contudo, o Brasil ainda direciona majoritariamente seus resíduos domiciliares a locais de disposição final no solo, seja ele adequado ou não, realizando o gerenciamento dos resíduos fundamentalmente por meio da coleta e sua disposição final sem maior controle, sendo a principal responsável pelas emissões de metano no setor, pelo fato de sua gestão ser baseada no aterramento dos resíduos in natura, ocorrendo a decomposição anaeróbia dos materiais orgânicos presentes e consequentemente, geração de CH4. Com base nisso, a gestão integrada de resíduos domiciliares, baseada no princípio da economia circular, tem possibilidade de ser uma importante aliada na redução das  emissões de GEE (gases de efeito estufa).

As soluções e práticas de afastamento de resíduos sólidos domiciliares no Brasil, segundo a PNAD-Contínua 2017, indicam que 82,9% dos domicílios são atendidos por coleta direta dos resíduos sólidos domiciliares, 7,9% são atendidos por coleta indireta e os demais não são atendidos por serviço de coleta regular de resíduos sólidos. Quanto ao déficit, os percentuais seguem mais elevados nas regiões Norte e Nordeste, onde 2,9% dos domicílios não são atendidos com coleta de resíduos sólidos domiciliares. Em termos absolutos, a região Nordeste possui o maior déficit no atendimento, identificado em mais de 412 mil domicílios.

A destinação final de resíduos sólidos em lixões é uma realidade nos municípios brasileiros. Entretanto, houve diminuição no percentual de municípios que destinam seus resíduos sólidos de maneira ambientalmente inadequada no período analisado. Em 2010, 70,8% dos municípios destinavam seus resíduos sólidos domiciliares a lixões/aterro controlado, em 2016, o percentual caiu para 59,3%. Sobre os municípios que destinam seus resíduos de maneira ambientalmente adequada, em 2010, o percentual era de apenas 29,2% e, em 2016 progrediu para 40,7%.

Muitos municípios ainda destinam seus resíduos sólidos para lixão/aterro controlado, porém esse número baixou entre 2010 e 2016, de 3.939 para 3.301 municípios. Observou-se também um aumento na disposição final em aterros sanitários no período analisado, de 1.626 para 2.269 municípios.

O PLANSAB também avaliou o serviço de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos a partir do que pesquisou o IBGE, apresentando as seguintes situações para 2017: 64,9% da população com atendimento adequado cujas características são coleta direta ou indireta com frequência mínima de uma vez por semana e destinação final ambientalmente adequada dos resíduos; 25,1% com atendimento precário que é coleta direta ou indireta com frequência que não seja de, pelo menos, uma vez por semana e com destinação final ambientalmente inadequada dos resíduos e os 10% restantes não tem nenhum atendimento regular.

 

2.2.3 – MANEJO E DRENAGEM DAS ÁGUAS PLUVIAIS URBANAS

A drenagem urbana tem ficado à margem de muitas ações públicas para melhorar a qualidade de vida nas cidades, porém, quando chove, ocorrem alagamentos, inundações, enchentes, queda de barreiras e danos de todo tipo, fazendo com que então, nos desastres, a drenagem seja lembrada.

No SNIS até 2015, os prestadores de serviço municipais na quase totalidade, participaram dessa coleta de dados representando 3.733 municípios (67,0% dos municípios brasileiros) ou 83,8% da população urbana brasileira. Este número indica uma tendência positiva das Prefeituras começarem a conhecer melhor seus sistemas e planejar ações estratégicas.

Na maioria dos municípios a gestão dos serviços é realizada pela administração direta municipal, isto é, pela própria prefeitura. De maneira geral, não existe uma entidade específica responsável pela prestação dos serviços, como ocorre,  por exemplo, com os serviços de água e esgotos. Além disso, algumas obras, sobretudo de macrodrenagem, são de responsabilidade dos estados.

A caracterização global dos sistemas de águas pluviais no SNIS-AP  2017, revelou a ocorrência de dois tipos principais de sistemas: exclusivo (apenas águas pluviais) e unitário (águas pluviais misturadas com esgoto sanitário), destes, 1.932 municípios (51,8%) declararam possuir sistema exclusivo, 891(23,9%) disseram possuir sistema unitário, 243(6,5%) afirmaram possuir outros tipos de sistemas, e 667(17,9%) informaram não possuir sistema de drenagem.

Os impactos positivos ou negativos da drenagem são avaliados pelo nível dos danos causados a vida das pessoas e cidades em decorrência de eventos cuja origem está nas bacias hidrográficas rurais e/ou urbanas. Nas precipitações, as águas pluviais escoam e/ou se acumulam nos espaços disponíveis, independente do sistema de drenagem local, original ou antropicamente alterado, estar ou não adequado. A cada evento, os benefícios e/ou prejuízos são maiores ou menores em função não apenas da intensidade e da duração da precipitação, mas também em função das características das bacias hidrográficas, inclusive as associadas ao uso e ocupação do solo, das quais fazem parte as características advindas com a urbanização.

Entre 2013 a 2017, 50,9% dos municípios registraram enxurradas, inundações ou alagamentos. Nas regiões Sul, Norte e Sudeste houve mais municípios atingidos, 70,5%, 53,1% e 50,9%, respectivamente.

Em relação ao percentual de domicílios sujeitos a risco de inundação na área urbana, as regiões Norte e Sul apresentaram os maiores índices nessa situação, com 5,2% e 4,4%, respectivamente. Isso pode ser reflexo das condições específicas das bacias hidrográficas dessas regiões, mais suscetíveis às inundações.

A quantidade de pessoas desalojadas ou desabrigadas em decorrência de eventos hidrológicos ocorridos na área urbana, entre 2013/2017, pode ser vista no registro das maiores quantidades de pessoas atingidas nas regiões Norte e Sul, com 450.778 e 447.907 pessoas, respectivamente, e para o número total de 1.314.557 pessoas em todo o País. O índice de óbitos em decorrência de eventos hidrológicos impactantes ocorridos na área urbana, por cem mil habitantes de 2013 a 2017, mostra que a região com maior índice foi a Norte com 0,19 óbitos por cem mil habitantes.

 

2.2.4 – PLANEJAMENTO

Poderia se pensar em resumir este capítulo à existência quantitativa de planos de saneamento ou não, entretanto, tal consideração levaria a supor que ter um plano é condição suficiente para que o serviço não só cumpra a lei, como também tenha uma gestão que possa atender a meta final de universalização com atendimento aos indicadores de cobertura, qualidade do serviço, capacidade de investimento e de pagamentos. Em suma, seria como desprezar a importância da gestão em seu amplo sentido, em favor da singela, porém necessária, existência de um plano de saneamento básico.

Em termos de planos de saneamento existentes se registra principalmente o PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico, de 2013 e vários PMSB – Plano Municipal de Saneamento Básico elaborados pelas Prefeituras.

Segundo dados apresentados pela ABES(2016), 65% do municípios não possuem PMSB, o que representa um grave empecilho para que se possa trabalhar com base em planejamento de longo prazo e ter metas que possam ser gerenciadas pelo titular do serviço, com a adequada fiscalização pelas agências reguladoras. Neste ponto então, é muito importante reiterar, que se a existência do PMSB não garante boa prestação dos serviços, mais prejudicial é não possuir este instrumento de gestão.

Em termos práticos, não ter o PMSB ainda é empecilho para que se obtenha financiamentos no Governo Federal. Mesmo com alguns incentivos de Governos Estaduais e do Governo Federal, muitos municípios não fizeram seus planos e a meta agora é o ano de 2020. Ter os planos municipais é uma das melhores formas de fazer funcionar o ciclo gestão x planejamento x regulação.

A Lei nº 11.445/2007 nas definições citadas anteriormente, estabelece a regulação da prestação de serviços de saneamento básico, condicionando a validade dos contratos, que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico, a existência de entidade de regulação e normas de regulação, que devem necessariamente observar a política e o Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB).

 

2.2.5 – INVESTIMENTOS

Muito se fala e há anos, sobre a falta de investimentos em saneamento. A questão é falta, ineficiência na aplicação o dimensionamento inadequado da necessidade? Só como introdução, sabe-se que nos últimos dez anos, em que pese dificuldades para captação, desembolso e aplicação adequada de recursos do FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, houve aumento de mais de 200% entre o que foi movimentado desde 2007 em todo Brasil nas obras de abastecimento de água e de esgotamento sanitário e o que se aplicou até 2017.

Desde o PLANASA, as principais fontes de investimentos para o setor de saneamento básico são: I) recursos extraorçamentários ou recursos onerosos, originados de: a) fundos financiadores, como o FGTS, e Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT; b) recursos próprios de instituições financeiras como BNDES; c) recursos do mercado, no caso do saneamento, captados por meio de emissão de debêntures pelos titulares dos projetos (fonte mais recente). II) recursos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União - OGU, consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) chamados recursos não onerosos; III) recursos provenientes de orçamentos próprios dos estados e dos municípios; IV) recursos provenientes de empréstimos internacionais, contraídos junto às agências multilaterais de crédito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD); e V) recursos próprios dos prestadores de serviços.

Na metodologia de contabilização dos investimentos, os gastos são classificados em valores comprometidos e valores desembolsados. Os comprometidos são investimentos futuros compromissados pelo Governo Federal em saneamento, e correspondem aos contratos de empréstimo, no caso de recursos onerosos, e aos valores empenhados, no caso de recursos não onerosos. Os desembolsados correspondem aos recursos financeiros já efetivamente disponibilizados nas contas correntes dos empreendimentos, e estão, portanto, associados à execução física dos mesmos.

Para avaliar o desempenho dos investimentos no setor, se utilizará o período 2003/2017 conforme a revisão do PLANSAB. A Tabela 1 apresenta os valores investidos por destinação.

 

Tabela 1 – Valores investidos em saneamento entre 2003 e 2017

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Fonte: PLANSAB em revisão. http://www.mi.gov.br/saneamento-cidades/plansab/consulta-publica

Na Tabela 1,nota-se a grande diferença entre os investimentos em água e esgotos contra drenagem e resíduos sólidos, embora os dois primeiros estejam próximos.

Ainda em forma de dados agrupados, vale observar o que a Tabela 2 revela adiante.

 

Tabela 2 – Valores investidos por origem dos recursos entre 2003 e 2017

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Fonte: PLANSAB em revisão. http://www.mi.gov.br/saneamento-cidades/plansab/consulta-publica

Pela Tabela 2 há pouca diferença entre valores das fontes de recursos e que as outras fontes somadas superam ambas as demais individualmente. A maior parcela dessas fonte é de origem dos próprios operadores, porém com forte concentração nas CESBs de maior porte do Sudeste e Sul. Entre 2005 e 2016, instituições como BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento, BIRD – Banco Mundial, JICA – Agência Japonesa de Cooperação Internacional, CAF – Corporação Andina de Fomento e do KfW – Banco Alemão de Desenvolvimento emprestaram US 3,1 bilhões.

Com base nas previsões do PLANSAB de 2013 se dizia que a média de investimentos para a universalização dos serviços de saneamento deveria ser de R$ 15 bilhões/ano. É evidente a diferença de escala temporal entre os dados mostrados nas Tabelas 1 e 2 e a meta anual do Plano. Entretanto, vale a pena aproveitar novamente informações do Governo Federal na revisão do PLANSAB e apresentar a Tabela 3, observando que estão fora resíduos sólidos e drenagem urbana.

 

Tabela 3 – Média de valores investidos por períodos.

 

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As médias de 10 anos e de 5 anos são significativas porque representam importantes momentos de disponibilidade de recurso oriundos do PAC.

Lembrando o conceito de valores comprometidos e desembolsados pode-se fazer uma comparação global observando que entre 2003 e 2017 o Governo Federal tinha comprometidos R$ 82,50 bilhões em recursos não onerosos e R$ 83,56 bilhões em recursos onerosos, totalizando R$ 166,06 bilhões. Considerando que para as outras fontes o comprometido foi igual ao desembolsado, apenas como exercício, se tem um total de R$ 233,57 bilhões.

O valor desembolsado, neste caso em comparação com exposto na Tabela 2 é 79% do valor comprometido. Para abastecimento de água e esgotamento sanitário do valor comprometido de recursos não onerosos foram desembolsados 77%, enquanto que de onerosos foi de 61%. Dos valores desembolsados ao longo do período, R$ 16 bilhões foram utilizados por operadores privados em água e esgoto ou  29,6% dos recursos onerosos investidos.

Em termo regionais, ainda com foco em água e esgotos, as diferenças de capacidades e condições se tornam bem visíveis quando se constata que 54,4% do total de recursos no período 2003/2017 foi desembolsado no Sudeste e que apenas São Paulo responde por 34,2% do total e 60,7% do que foi investido na região. Por outro lado, o Norte teve 3,7% dos investimentos totais. Estados como Acre, Amapá, Rondônia, Roraima e Alagoas investiram menos de 0,5% do total.

As dificuldades de acesso aos recursos onerosos por parte de prefeituras, Estados e prestadores das regiões Norte e Nordeste, tem relação com os critérios de acesso às fontes de recursos, que exigem capacidade técnica, econômica e financeira dos tomadores, assim como boas garantias para oferecer aos bancos financiadores. Por outro lado, resoluções do Conselho Monetário Nacional também estabelecem critérios que possibilitam apenas as empresas públicas financeiramente equilibradas acessar os recursos.

Além disso, deve-se ressaltar que as contratações dos financiamentos estão subordinadas à avaliação das capacidades de pagamento e de endividamento dos demandantes dos empréstimos, o que acaba levando a uma maior concentração dos recursos em áreas economicamente mais desenvolvidas, como os municípios e estados localizados na região Sudeste.

 

2.2.6 – REGULAÇÃO

Com as privatizações ocorridas na década de noventa nas áreas de telecomunicações e energia elétrica, outras áreas passaram a ter também suas agências reguladoras, entre elas a de saneamento. Hoje, com a MP 868, a atuação de agência reguladoras volta a ser debatida e se sugere que a Agência Nacional de Águas – ANA, entre outras coisas, crie normas reguladoras nacionais a serem seguidas pelas agências locais.

 Embora sujeitas a interferências políticas para indicação de suas diretorias ou ainda tenham quadros insuficientes e pouco capacitados para cumprir suas obrigações, as agências tem sido pressionadas por demandas da sociedade e pelos Ministérios Públicos Federal e Estadual para atuar ativamente. Sua atuação, quando existem e funcionam, é claro, contribui de forma objetiva para que sejam atingidos alguns objetivos como (Galvão, Alceu; Paganini, Wanderley; 2009): Políticas públicas sejam cumpridas; Empresas prestadoras dos serviços tenham maior eficiência gerencial; Haja segurança jurídica para os contratos tanto com operadores públicos quanto privados;

Além da dificuldade dos entes federados para estruturar as agências reguladoras, ainda deve se considerar que as mesmas também precisam atuar com base nas características e condições regionais e/ou locais. Muitas vezes e principalmente quando a operadora regulada é pública, fica difícil conseguir obter dados e informações financeiras, contábeis e operacionais que permitam a devida construção de todo processo regulatório.

Na análise da regulação do setor de saneamento a função reguladora deve ser vista como a atuação do Estado na ordem econômica e na ordem social para proteção do interesse público. Por conseguinte, a regulação ultrapassa a área econômica, devendo também garantir os direitos de cidadania com a prestação adequada dos serviços.

A regulação da prestação de serviços públicos deve atender os objetivos: (I) modicidade tarifária, interesses sociais e sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços, (II) definição de mecanismos que induzam a eficiência e a eficácia dos serviços, (III) estabelecimento de padrões e normas para a adequada prestação dos serviços.

No universo da regulação, 41% do total de municípios brasileiros tem serviço público de abastecimento de água regulado. A maior parte deles se encontra nas regiões Sul (13%) e Sudeste (14%) e, a menor, nas regiões Norte (3%) e Centro-Oeste (3%). Dos municípios que declararam a existência da atividade regulatória específica, verifica-se que as regiões Sul e Sudeste concentram o maior número de municípios regulados por entidades consorciadas (22%) ou estaduais (42%). Também é expressivo o número de municípios regulados por entidades estaduais nas regiões Nordeste e Centro-Oeste (55%). Na região Norte são os órgãos municipais que prevalecem, de forma centralizada ou descentralizada (53%). Hoje há uma grave distorção com impactos graves sobre a gestão dos serviços porque os prestadores de serviços, num mesmo local, podem ser “regulados” por mais de uma agência.

Quanto ao tipo de vinculação, cerca de 50% das agências possui vinculação aos órgãos centrais do Poder Executivo, 22% com as secretarias de atividade fim, 17% ligadas aos gabinetes do Executivo e 11% aos consórcios públicos. A natureza jurídica dos Prestadores de Serviços Regulados mostra que o maior contingente dos serviços regulados é de Empresas Privadas (41%), vindo a seguir as Empresas Públicas de Economia Mista ou Pública (35%), as Autarquias ou departamentos municipais (11%) e Parcerias Público-Privada (PPP) (9%). Assim, verifica-se que a participação do setor privado está ocorrendo em metade dos Prestadores de Serviços objetos desta pesquisa.

Em geral as agências são financiadas pela arrecadação das taxas de regulação. A Associação Brasileira de Agências Reguladoras – ABAR, em seu relatório de 2017, indicou como média mensal de custo por economia  o valor de R$ 0,58, reconhecendo haver nesse cálculo possibilidade de distorção. Os titulares dos serviços de saneamento básico têm à disposição pelo menos três opções para a regulação dos serviços: agência municipal do próprio titular; agência intermunicipal formada por consórcio público; e agência estadual.

 

 

3.0 PERSPECTIVAS E EXPECTATIVAS PARA O SANEAMENTO

As perspectivas trazem à tona uma visão da realidade e do imaginado para o futuro. As expectativas se fundamentam nos resultados pretéritos, nos acontecimentos presentes e no proposto para o saneamento nacional. Os serviços de saneamento são infraestruturas diferenciadas das do mercado de investimentos como portos, aeroportos, rodovias, telecomunicações e até energia elétrica, com grau de competitividade afetado por fatores como grandes investimentos de implantação – novos sistemas e recuperação dos ativos – custos fixos elevados e externalidades diretamente relacionadas com saúde pública, meio ambiente, renda da população e gestão dos espaços urbanos. Ou seja, é uma atividade complexa, que deve atender a todos, necessitando se adaptar a condições locais, seja o operador de propriedade pública ou privada.

 

Assim, feitas as avaliações com base nos fatores elencados e visando poder apresentar sugestões exequíveis, é necessário refletir sobre:

- A gestão dos serviços de saneamento que já possui exemplos suficientes e resultados, indicando ser necessário revisar o modelo com CESBs que são organizações superdimensionadas para os dias atuais, com tarifas elevadas e injustificadas, baixo desenvolvimento tecnológico e sujeitas ao corporativismo autofágico, fisiologismo e clientelismo;

- Os subsídios cruzados que servem apenas às CESBs, tendendo a sustentar a ineficiência empresarial sem benefícios comprovados junto aos mais pobres;

- A política de acesso e utilização de recursos financeiros públicos. Resultados de estudos da Confederação Nacional de Indústria – CNI(2017) indicam que as empresas privadas levam em média 13 meses para concluir um processo completo de financiamento enquanto as CESBs levam até 27 meses. Neste texto se viu que 29,6% do valor de recursos onerosos entre 2003/2017 foi aplicado por empresa privadas que atuam em 322 municípios;

- A existência de fundos de garantia para incentivar o desenvolvimento de modelos de gestão com a participação de privados como PPPs, permitindo que CESBs e Prefeituras possam implantar serviços de saneamento básico onde não haja viabilidade econômica;

- O papel das agência reguladoras municipais e estaduais, visto que a maioria delas é inoperante e incapaz de atuar conforme os princípios regulatório, estando sujeitas a elevada carga de fisiologismo e clientelismo;

- A falta de integração entre todas as atividades do saneamento básico no que se refere a políticas públicas, gestão de espaços urbanos, planos de saneamento e diretores;

- A existência de instâncias de controle social e sua organização como entidades a serviço da sociedade;

- A adequação dos serviços de saneamento, desde a fase de planejamento até a operação, aos regulamentos e normas ambientais.

- As enormes diferenças regionais visualizadas nos índices de saneamento e falta da adoção de medidas de curto prazo par reduzir déficits e melhorar a gestão.

Sugere-se então, algumas medidas que possam reforçar a busca pela universalização do saneamento básico.

a) Pelo Governo Federal:

- Fortalecer o Ministério do Desenvolvimento Regional/SNSA – Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental para gestão nacional do saneamento básico;

- Com base no histórico da utilização de recursos do FGTS e outras fontes, definir critérios que beneficiem quem de fato apresenta projetos sustentáveis de acordo com a lei nº 11.445/2007 e que comprove eficiência na aplicação dos recursos;

- Extinguir a ação regulatória para saneamento em agências municipais e limitar a prática a agências estaduais, regionais e por bacia hidrográfica;

- Criar mecanismos como o REISB – Regime Especial de Incentivos para o Saneamento Básico, que pode ser discutido de novo no Congresso Nacional, para investir na melhoria de indicadores do setor de água e esgoto pela compensação de pagamento de PIS/COFINS;

- Criar um fundo garantidor de Parcerias Público Privadas;

- Revisar as alterações da Lei das Estatais para garantir que diretores e membros de conselho de estatais e demais serviços públicos tenham competência comprovada e reputação ilibada;

- Dinamizar o Fundo de Apoio à Estruturação e ao Desenvolvimento de Projetos de Concessão e Parcerias Público-Privadas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FEP- Lei nº 13.529/2017).

b) Pelos Estados:

- Capacitar e fortalecer as agências reguladoras, respeitando sua independência e autonomia;

- Criar fundos financeiros para suportar parcerias e investimentos da CESBs;

- Profissionalizar a gestão das CESBs e rever seu modelo empresarial e social;

- Fortalecer a gestão de recursos hídricos conforme a Política Nacional de Recursos Hídricos.

b) Pelos municípios:

- Elaborar os Planos Municipais de Saneamento compatibilizados com a gestão das cidades;

- Desenvolver e implantar a gestão integrada do saneamento: água, esgoto, resíduos e drenagem urbana;

- Extinguir agências reguladoras de saneamento e delegar a regulação para agências de competência e capacidade comprovadas.

c) Pelos prestadores de serviços públicos e privados:

- Revisar suas leis de criação e estatutos de modo a estabelecer novos modelos de atuação organizacional/empresarial, implantando modelos de governança adaptados aos princípios da lei nº 11.445/2007;

- Capacitar suas estruturas técnicas, jurídicas e financeiras para atuar em mercados regulados e competitivos;

- Revisar e modernizar seus modelos gerenciais para reduzir perdas e alcançar a sustentabilidade financeira;

- Melhorar sua relação com os clientes em geral compatibilizando suas estruturas tarifárias a realidades locais e a realidade dos custos dos serviços;

- Promover mais a informação sobre resultados positivos e a relação da prestação do serviço com a sociedade e o meio ambiente;

- Incentivar, estudar e implantar novas tecnologias operacionais e de engenharia, como reúso, medição de volumes de água e esgoto.

d) Pela sociedade:

- Cobrar a elaboração de Planos Municipais;

- Cobrar a atuação responsável de agências reguladoras;

- Utilizar racionalmente os serviços de água e esgoto: evitar desperdícios, pagar pelos serviços.

 

4.0 – CONCLUSÃO

O presente do saneamento parece muito com o passado. Talvez por ser jovem em seu tempo, afinal o extinto PLANASA, que ainda baliza grande parte do saneamento básico, tem apenas 46 anos. Por isso, o que se ouve hoje sobre o desempenho das CESBs, o papel dos municípios e a participação da iniciativa privada sofra interferência de fantasmas, bruxas, duendes, fadas e gnomos do passado. Conceitos e pré-conceitos ou ideologias interferem no mundo real e tentam contrariar uma realidade que exige mudanças sem querer determinar culpados.

Diante dos fatores analisados e dos resultados conhecidos, a conclusão deste texto poderia se iniciar utilizando uma frase do economista John Maynards Keynes que disse: “Para o governo, o mais importante não é realizar coisas que os indivíduos já estão fazendo, e fazê-las um pouco melhor ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que atualmente deixam de ser feitas.”( The end of laissez-faire). Talvez uma das provocações que reste deste breve estudo é que não dá mais para pensar que os serviços de saneamento são um monopólio da engenharia clássica representada por projetar, dimensionar, operar e manter. Há anos que teimosamente se insisti em reagir contra a assunção do setor como uma área de serviços, de comercialização e atendimento a demandas da sociedade para acesso a um bem natural que é a água , com seus reflexos sobre o meio ambiente e a saúde pública pela adequada coleta, tratamento e disposição dos esgotos e resíduos, bem como a proteção contra alagamentos, inundações e cheias.

 

5.0 – BIBLIOGRAFIA

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ABES – Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental. O Setor de Saneamento no Brasil. Módulo II, unidade I. Disponível no site www.abes-dn.org.br/regulação/?page-id=163

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FERRO, G., América Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible en agua y saneamiento: Reformas recientes de políticas sectoriales. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura. Publicación de las Naciones Unidas. ISSN 1680-9017. LC/L. Copyright © Naciones Unidas, abril de 2017. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago.

GALVÃO JUNIOR, A. C., NISHIO, S. R., BOUVIER, B. B., TUROLLA, F. A., Marcos Regulatórios Estaduais em Saneamento Básico no Brasil. Revista de Administração Pública – RAP. Rio de Janeiro 43(1):207-27, jan./fev. 2009 .

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PHILIPPI JUNIOR, A., GALVÃO JUNIOR, A. C., Gestão do Saneamento Básico: Abastecimento de água e esgotamento sanitário. Capítulo 8, COMPANHIAS ESTADUAIS DE SANEAMENTO BÁSICO (CESBS) COMO MODELO DE GESTÃO PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO. COSTA, Álvaro José Menezes. Coleção Ambiental. Editora Manole. USP. Setembro de 2017.

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